Interview: „Maschinenhaus des Sozialstaats“

Michael Stolleis

"100 Jahre Reichsversicherungsordnung" lautet das Thema der diesjährigen Richterwochen des Bundessozialgerichts. Die RVO vereinheitlichte das Sozialrecht in Deutschland. Über ihre Bedeutung bis in die heutigen Tage hinein sprachen wir mit dem Rechtshistoriker Prof. Michael Stolleis.

Herr Prof. Stolleis, Sie haben die Reichsversicherungsordnung einmal als „Maschinenhaus des Sozialstaats“ bezeichnet. Wie meinen Sie das?

Michael Stolleis: Mit dem Bild vom Maschinenhaus wollte ich ausdrücken, dass die Reichsversicherungsordnung in den über 100 Jahren ihres Bestehens zu einer zentralen Steuerung unserer Gesellschaft geworden ist. Sie bestimmt, wer wie lange arbeitet, wer wie sein Alter erlebt, wer abgesichert ist bei Krankheit, Unfällen und Invalidität, bei Arbeitslosigkeit und im Pflegefall. Diese wichtigen Sicherungen werden von den meisten Bürgern als selbstverständlich angesehen, während sie in anderen Ländern entweder gar nicht existieren oder sehr umkämpft sind, beispielsweise in den USA. Die Reichsversicherungsordnung ist gewissermaßen ein Pumpwerk, weil neben dem Staatsetat ein ebenso großer Geldbetrag umgepumpt wird durch Beiträge und Steuermittel einerseits und durch Leistungen andererseits. Insofern handelt es sich um einen Kreislauf.

Von welchen sozialpolitischen Grundsätzen, von welcher Idee ließ sich der Gesetzgeber vor 100 Jahren – damals hatten wir ja noch das Kaiserreich, leiten?

Stolleis: Primär war das Ziel, das separat in den einzelnen Zweigen der Sozialversicherung entstandene Versicherungswerk übersichtlich zu ordnen – also die Idee der Kodifizierung. Das war 1911 an der Zeit - die Gesetze waren ungefähr 30 Jahre alt geworden, und man wollte sie nach Art des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) mit allgemeinem Teil zusammenfassen.

Wie hat sich das Verständnis von gesellschaftlicher Solidarität und von den sozialen Sicherungsprinzipien seitdem gewandelt?

Stolleis: 100 Jahre sind eine lange Zeit in einer dynamischen Industriegesellschaft, es hat sich daher sehr, sehr viel getan. Zunächst gibt es eine Ausweitung der Versicherungsidee: Die Versicherung gegen Arbeitslosigkeit, dann die Pflegeversicherung. Es sind weite Kreise außerhalb der Industriearbeiterschaft einbezogen worden – die Hausangestellten, die Beschäftigten im Bergbau und in der Landwirtschaft, zum Schluss die Selbstständigen und die Künstler – praktisch ist heute die gesamte Gesellschaft an die Sozialversicherung angeschlossen.

Und was das Verständnis der Solidarität angeht?

Stolleis: Dieses Prinzip war zunächst nur in der Arbeiterschaft angesiedelt. Für den Reichskanzler Bismarck war die Sozialversicherung bekanntlich ein Mittel, um die Sozialdemokratie zu schwächen – das ist nicht eingetreten. Inzwischen ist die Solidaritäts-Idee als Sozialstaatsprinzip ein Grundgedanke unserer Verfassung geworden. Dieses Sozialstaatsprinzip hat sich zudem weit über den Versicherungsgedanken hinaus ausgeweitet auf die Sozialhilfe, die Kinder- und Jugendhilfe, Wohngeld, Familienförderung, Kriegsopfer- und Verbrechensopferversorgung und viele andere Leistungen.

Sie haben den „hohen Standard der Gesetzgebungskunst“ mit wenigen unbestimmten Rechtsbegriffen und Generalklauseln in der RVO gelobt. War diese juristische Kunst damals höher als bei der heutigen Sozialgesetzgebung, etwa bei den sog. „Hartz-IV-Gesetzen?

Stolleis: In der Gegenwart wird die Gesetzgebung sehr schnell betrieben, der demokratische Gesetzgeber reagiert permanent. Das war damals undenkbar. Die Gangart war viel langsamer, die Gesetze wurden sorgfältiger vorbereitet. Auch der geistige Hintergrund hat sich sehr geändert: Damals glaubte man an ein Rechtssystem, das in sich geschlossen und transparent sein sollte. Man hatte höheres Zutrauen zur rechtlichen Dogmatik und orientierte sich am Vorbild des Bürgerlichen Gesetzbuchs. Man dachte an ein Gesetzbuch, das zeitlos ist.

Sie haben den Begriffsapparat, die Technik der Verweisung und den hohen Abstraktionsgrad der Sprache in der RVO gelobt. Sind die Sozialgesetze aber nicht selbst für interessierte Laien, die ihnen unterworfen sind, inzwischen völlig unverständlich geworden?

Stolleis: An dem Lob für die Reichsversicherungsordnung möchte ich festhalten. Ich glaube, dass die Klage, sofern sie von Juristen kommt, damit zusammenhängt, dass Sozialrecht an den Universitäten wenig gelehrt und gelernt wird und als schwer durchdringbares Rechtsgebiet gilt. Ich glaube also nicht, dass man das der Reichsversicherungsordnung anlasten kann. Die heutige Regelungsemsigkeit hängt natürlich damit zusammen, dass sehr viele gesellschaftliche Ungleichgewichte ausgependelt werden müssen und dass der Gesetzgeber ständig nachbessert – das macht die Qualität nicht besser. Die Sachverhalte werden immer komplizierter. Eine komplexe Gesellschaft kann nicht einfache Gesetze haben. Außerdem werden durch den Gleichheitssatz im Grundgesetz Vorgaben gemacht: Da muss ständig darauf geachtet werden, dass nicht eine Gruppe gegenüber der anderen begünstigt oder benachteiligt wird.

Die RVO war sicherlich ein rechtlicher Meilenstein – war sie auch ein sozialpolitischer, führte sie zu mehr sozialem Ausgleich?

Stolleis: Nein. Ich glaube, die Reichsversicherungsordnung ist unter dem sozialpolitischen Gesichtspunkt kein Meilenstein. Sie hat Verbesserungen und Erweiterungen gebracht, etwa eine kleine Witwenrente bei Invalidität. Aber insgesamt ist sie nicht revolutionär im Vergleich zu Bismarcks Sozialversicherungsgesetzen von 1883 - 1889. Sie legt vielmehr den Standard des Jahres 1911 nieder. Aber dass sie qualitativ ganz gut gewesen ist, zeigt sich daran, dass sie fast 100 Jahre gehalten hat. Das ist ein erstaunlicher Vorgang.

Wenn wir in die Zukunft blicken: Wird der Sozialstaat auch unter dem zunehmenden wirtschaftlichen Druck seine Aufgaben erfüllen können?

Stolleis: Wir stehen vor gewaltigen Änderungen: Wir sind eine alternde Gesellschaft und werden Schwierigkeiten bekommen, die Leistungen nur aus Beiträgen zu finanzieren. Wir haben schon jetzt eine Tendenz zu zunehmender Steuerfinanzierung, das heißt zur Beteiligung der ganzen Gesellschaft. Wir werden die Verlängerung der Lebensarbeitszeit bekommen, egal, was man dagegen sagen mag, mit Ausnahmen für körperlich belastende Berufe natürlich. Und wir werden eine Entmischung von sozialer Förderung und Risikoabsicherung bekommen: Unter dem Druck der Alterspyramide und der Finanzprobleme wird die Entwicklung vermutlich zu Lasten der sozialen Förderung gehen.

Die einstmals volle paritätische Finanzierung zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern wurde in fast allen Sozialversicherungssystemen durchbrochen. Wird dieser Trend fortgesetzt?

Stolleis: Ja, weil nicht mehr nur die Arbeitenden die ganzen Lasten der sozialen Risiken tragen können. Es ist eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe. Ursprünglich war die Sozialversicherung als Arbeiterversicherung konzipiert, das ist sie längst nicht mehr. Wir sind alle einbezogen, und wir haben alle über Steuern dazu beizutragen.

Rechnen Sie mit weiteren harten Einschnitten?

Stolleis: Die Beiträge werden steigen, es wird länger gearbeitet werden, und vielleicht wird es auch ein Zurückschneiden der vielen sozialen Förderungsmaßnahmen geben müssen. Wir leben auf vergleichsweise sehr hohem Niveau, sowohl innerhalb und erst recht außerhalb Europas. Es ist eher unwahrscheinlich, dass wir diesen hohen Standard halten können.

Von Detlef Sieloff

Zur Person: Michael Stolleis (70) stammt aus Ludwigshafen am Rhein. Der Jurist und Rechtshistoriker war bis zu seiner Emeritierung 2006 Professor für Öffentliches Recht und Rechtsgeschichte an der Universität Frankfurt und von 1991 bis Ende 2009 Direktor des Max-Planck-Instituts für europäische Rechtsgeschichte. Stolleis hat u. a. eine Geschichte des Sozialrechts in Deutschland verfasst.

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